Socialdemokratin och kommunalpolitiken under mellankrigstiden
Kjell Östberg
Inledning
1944 antog det socialdemokratiska partiet ett nytt kommunalpolitiskt program.(1) Man kunde då utvärdera de 25 år som gått sedan det demokratiska genombrottet. Samtidigt diskuterades kommunernas bidrag till att genomföra 30-talets reformpolitiska offensiv. Resultatet blev inte smickrande för de socialdemokratiska kommunalpolitikerna. När kommunerna allt mer blivit en förutsättning för att föra ut den socialdemokratiska välfärdspolitiken ”hindrades eller i var fall fördröjdes partiets reformsträvanden”, menade partistyrelsens föredragande. En klyfta hade uppstått mellan rikspolitik och kommunalpolitik. ”Kommunalpolitiken har på något sätt blivit efter.” Redan i slutet av 30-talet hade den socialdemokratiska ledningen kallat partiets ledande kommunalpolitiker till en rad konferenser för att se till att regeringens nya socialpolitik inte saboterades genom att även socialdemokratiska kommunalmän runt om i landet gjorde indragningar i den kommunala fattigvårdsbudgeten i samma takt som statens satsningar ökade. Varför hade det blivit så?
Betydelsen av den kommunala rösträttsreformen 1918
Det demokratiska genombrottet 1918-19 kom i väsentlig utsträckning att ändra det politiska landskapet i Sverige, och möjligtvis i större utsträckning på kommunal nivå än på riksnivå. Rösträttsreformen 1907-1909 och Andrakammarparlamentarismens genombrott 1911 och återupprättande 1917 hade redan skapat reella förutsättningar för den borgerliga demokratins befästande och vänstersamverkan mellan socialdemokrater och liberaler hade gjort den politiskt möjlig. Visst utgjorde den plutokratiska första kammaren ett reellt hinder mot viktiga politiska och sociala reformer, men den hade inte kunnat hindra regeringen Edén-Brantings tillkomst och, när det gällde, inte heller de rösträttsreformer som avskaffade dess egna privilegier. Det första riksdagsvalet efter det demokratiska genombrottet fick dessutom det kanske inte helt givna utfallet att högern, som så länge stretat emot den allmänna och lika rösträtten, gick kraftigt framåt på vänsterpartiernas bekostnad. Inte heller innebar kvinnornas politiska rösträtt något revolutionerande genombrott för kvinnornas ställning på den centrala politiska nivån.(2)
Nej, det var den kommunala rösträttsreformen som kunde få omedelbar betydelse för ett stort antal människors politiska vardag. Allmän och lika rösträtt och valbarhet genomfördes för män och kvinnor. De flesta av de rösträttsstreck som tidigare funnits avskaffades, och nu fanns möjlighet för nya klasser och kön att i stor skala befolka de kommunala posterna, som vid denna tid torde ha uppgått till över 100 000.(3)
Det är därför en smula underligt att samtida såväl som nutida debattörer och kommentatorer ägnat konsekvenserna av 1918 års reformer på detta område enbart begränsad uppmärksamhet. En analys av den förda debatten ger nämligen vid handen att frågan om den kommunala demokratins betydelse för den politiska utvecklingen bara diskuterades i förbigående vid den stora riksdagsdebatten ”Om den kommunala rösträtten mm” som fördes i slutet av 1918. De dramatiska yttre betingelserna som inramade riksdagens forcerade beslut inbjöd kanske inte till att fördjupa sig i lokala spörsmål: ”När i land efter land ute i Europa de gamla statsformerna kullkastas inom några dagar eller timmar, känner Sveriges folk ögonblicket vara inne att taga ett avgörande steg för den författningsrevision, som det under åratal funnit alltmera oundgängligt.”, hette det i regeringens proposition från slutet av november 1918.
Det var nu inte heller den kommunala självstyrelsens utformning som stod i centrum för intresset. Det gjorde istället den politiska rösträtten och första kammarens sammansättning och därmed makten över riksdagen, vilket som bekant förutsatte en reformering av de kommunala valbestämmelserna. Reformens tillskyndare, liberaler och socialdemokrater, ägnade sig huvudsakligen åt att försvara reformen, och den hastighet med vilken den genomfördes, och reste enbart smärre invändningar mot resultatet. De som försökte föra en diskussion om reformens konsekvenser för den kommunala verksamheten var högern, och deras grundläggande utgångspunkter sammanfattades av förstakammarhögerns ledare Trygger:
”Tror verkligen regeringen att de nya mån, som säkerligen i stor utsträckning
skulle inträda i kommunalförvaltningen, om regeringens förslag antoges, verkligen komme att äga den kompetens och erfarenhet, som fordras för att de skola kunna bära hela den arbetsbörda, som skulle vila på dem. Jag för min del betvivlar det högeligen”.
Det år i själva verket så att vad som dominerar den lilla debatten om den kommunala rösträtten som ändå förs inte är de möjligheter det demokratiska genombrottet ger för de hittills utestängda massorna att få gehör för sina krav, utan hur man ska kunna motverka konsekvenserna av den kommunala demokratins genombrott, hur man ska kunna skapa garantier för att den nya majoriteten inte skulle kunna använda sin maktställning.
Frågan om konservativa ”garantier” mot rösträttsreformer är väl uppmärksammad når det gäller riksdagsvalen. Vid 1907-09 års beslut var det framförallt genom proportionella val och rösträttsstreck man ville, och även till en del lyckades, slå vakt om konservativa intressen.(4 ) Men vilka var dessa garantier på den lokala nivå, hur genomfördes de och med vilka konsekvenser?
1918 års beslut, liksom motsvarande beslut 1907-09, och för den delen även 1862, är baserat på en kompromiss mellan en rad olika fraktioner. Hur såg denna kompromiss ut, vilka deltog i den och vad blev resultatet? Den fråga som kommer att diskuteras här skulle lite tillspetsat kunna formuleras: I vilken utsträckning genomfördes den kommunala demokratin 1918? Kan man hävda att motståndarna i någon mening lyckades med sitt uppsåt att hindra eller deformera reformen?
Med andra ord, vilken roll spelade utformningen av de lokala politiska institutionerna för den lokala demokratins genomförande, och hur skall man förklara deras uppkomst och utveckling? Finns det något samband mellan den besvikelse partikongressen 1944 uttryckte och utformningen av dessa institutioner?
Politiska institutioner
När det gäller frågan om utvecklingen av politiska institutioner är det naturligt att inledningsvis knyta an till den rikhaltiga internationella debatt och forskning som under det senaste årtiondet utvecklats kring de politiska och samhälleliga institutionerna och deras betydelse för samhällsutvecklingen, av vikt inte minst för frågan om arbetarrörelsens integrering. Som en central utgångspunkt ligger ett ökat intresse för statens roll i vid mening.(5)
Företrädare för denna diskussion hävdar bl a att institutionerna måste behandlas som oberoende variabler, med eget förklaringsvärde. Politiska institutioner svarar inte bara på sina omgivningar och verkställer deras beslut, de skapar samtidigt dessa omgivningar. Detta påverkar naturligtvis de politiska styrkeförhållandena, som med denna utgångspunkt inte bara blir beroende av ekonomiska och sociala förhållanden, eller maktrelationer på dessa fält, utan också av utformningen av politiska institutioner.(6)
Parallellt med denna debatt har förts en diskussion om relationerna mellan konstitution och demokrati, alltså de regler som fastställs för utövandet av de demokratiska processerna. Det hävdas att ett gemensamt drag för dessa konstitutionella bestämmelser är att deltagarna på olika sätt frivilligt begränsar utövandet av demokratin för att vinna andra fördelar, t ex stabilitet och kontinuitet eller garantier för minoriteters rättigheter.(7)
Ett enkelt exempel som kan illustrera de politiska följderna av institutionella begränsningar är konsekvenserna av de parlamentariska institutionernas utformning. Inskränkningar av ekonomisk art i rätten att välja eller väljas påverkade naturligtvis riksdagens sammansättning, men också urvalet av vilka som kunde bli partiernas parlamentariska företrädare. När det gällde urvalet till Första kammaren under rösträttsstreckens tid var diskrepansen mellan de valda socialdemokraterna och partiets valmanskår betydande. Dessa regler fick därför också konsekvenser för sammansättningen av det socialdemokratiska partiets parlamentariska ledning, och därmed av den grupp som i realiteten kom att utforma partiets politiska praxis. Ett näraliggande exempel är formerna för beslutsfattande i riksdagen, där utskottsbehandling i slutna rum osv verkar ha haft en betydelse för partiernas organisatoriska och politiska utveckling.(8)
Hur, i vilken riktning, påverkar då de politiska institutionerna? Här har pekats på institutionernas roll att fungera som norm- och värdeskapare.(9) Detta är inte minst påtagligt när det gäller de parlamentariskt-demokratiska organen, som tar sin utgångspunkt i grundläggande jämlikhets- och frihetsprinciper.(10)
En central funktion som urskiljs är också institutionernas stabiliserande roll, de tillhandahåller viktiga element för ordning och kontinuitet i politiken. Inte minst viktiga är institutionerna vid mer djupgående förändringar; politiska förändringar är en relativt långsam process, och resultatet kan vara osäkert.
Att ersätta ett auktoritärt system med ett demokratiskt är en högst påtaglig politisk förändring, särskilt om man eftersträvar en övergång i ordnade former. Den amerikanske statsvetaren Adam Przeworski menar, utifrån bl a studier av den svenska demokratiseringsprocessen i början av 1900-talet, att denna förändring blir möjlig när de relevanta politiska krafterna kan få fram rimliga garantier för att deras intressen inte påverkas på ett starkt negativt sätt. Lösningen består alltså i att hitta de rätta institutionerna, och han bygger denna tes på tre antaganden: ”l) att institutioner påverkar konflikters utgång, 2) att parterna tror att de gör det och 3) att man under vissa omständigheter kan finna institutioner som skapar rimlig säkerhet för de inblandade krafterna”.(11)
Denna riktning har onekligen inneburit en vitalisering av viktiga delar av samhällsforskningen, inte minst den med historiskt perspektiv. Den ifrågasätter gängse sociologiska idealbilder av det politiska systemet där den rena politiken fastlägger riktlinjerna för samhällets utveckling och verkställandet snarast blir en teknikalitet. Den har också pekat på en del problem hos marxistiskt influerade strömningar; såväl ekonomisk reduktionism och Althusserskolans strukturella låsningar som maktresursteoretikernas tendens att inte alltid problematisera statens roll.(12)
Samtidigt finns problem också med denna riktning. I den ständigt pågående debatten mellan stats- och samhällscentrerade perspektiv på den politiska utvecklingen kan naturligtvis denna inriktning kritiseras för att undervärdera betydelsen av de socioekonomiska ramar inom vilka staten arbetar.(13) Ett statscentrerat synsätt kan tänkas uppvärdera byråkratins roll på bekostnad av politikens.(14) Ett problem som delvis kan hänföras till denna tendens är svårigheterna att definiera och avgränsa de statligt/politiska institutionerna, framför allt genom att underlåta att klargöra förhållandet mellan demokrati, politik och byråkrati.(15)
De flesta företrädare för denna ”new institutionalism” är inte överraskande weberianskt influerade, och ofta är det (den högre) statsbyråkratins organ som står i centrum. Att se byråkratin är denna riktnings styrka, men var finns politiken, och de sociala grupper som kämpar om dess inflytande? Med Webers ord heter det att byråkratins roll börjar där politikerns slutar. Frågan om hur byråkratins makt ska kunna kontrolleras är det centrala politiska problemet för Weber. Hans svar är au byråkratin endast kan styras uppifrån, av särskilt utvalda politiker, men inte ersättas nerifrån. Den politiska demokratin och dess förmodade nav, parlamentet, har en begränsad roll i Webers tänkande. Något hårddraget reducerar Weber parlamentets uppgifter till att frambringa dessa politiska ledare.(16) Det betyder att den kamp som utspelar sig på den statliga arenan är ett försök att nå balans mellan olika eliter, ett organisations- och ledarskapsproblem där politiska motsättningars underliggande sociala och ekonomiska aspekter spelar en underordnad roll.
Problemet att urskilja gränserna mellan byråkrati och politik är inte bara teoretiskt. I Sverige har av tradition åtminstone fram till mitten av 1900 talet den politiska eliten när det gäller de borgerliga partierna i stor utsträckning rekryterats från ett smalt skikt med förankring i högre statsbyråkrati eller vid universiteten (och för de socialdemokratiska politikerna bland ett byråkratiskt kast av heltidspolitiker). Efter avslutad politisk gärning har de ofta (åter) gått till högre statliga funktioner (landshövdingar ambassadörer, generaldirektörer).
Att reproducera den lokala staten
Marxismen erbjuder ett annat sätt att närma sig denna problematik Den borgerliga statens främsta funktion är dels att fungera som regulator för den kapitalistiska ekonomin, dels att garantera det kapitalistisk samhällets reproduktion. Statsmakten uttrycks som ett förhållande mellan sociala klasser och denna makt utövas av statsapparaten. Den grundläggande frågan med denna utgångspunkt, för att tala med Göran Therborn, blir då inte: Vem är det som styr och genom vilka organ, utan Vilket samhälle är det som reproduceras och genom vilka mekanismer Vilken roll spelar statens eller de lokala myndigheternas struktur och handlingar i denna reproduktionsprocess?(17)
Frågan om relationen mellan byråkrati och demokrati får då också en annan innebörd. Det kan istället hävdas att den moderna borgerliga staten har utvecklats två komplementerande organ som uppenbarligen är centrala för tryggandet av en stark statsmakt och för det borgerliga mak’ utövandet: den statliga byråkratin och det borgerliga parlamentet.
Hur ser nu en tillämpning av detta resonemang ut på lokal nivå och, fe våra speciella intressen, i perspektiv av arbetarrörelsens lokala politisk formering?
De relationer som reproduceras är i huvudsak tre: produktivkrafter och produktionsförhållanden (på lokal nivå torde detta fr a innebära utbyggnaden av infrastruktur och ansvar för arbetskraftens reproduktion); statsapparatens karaktär (alltså hur ska den härskande klassen även i fortsättningen kunna dominera den lokala förvaltningen) samt den ideologiska överbyggnaden (där det nedan skall hävdas att parlamentarismens idé är central).
I denna undersökning ägnas huvudintresset åt lokala statliga institutioner och ideologi, eller som det kommer att preciseras, byråkrati och parlamentarism. Detta ska inte ses som någon omvänd reduktionism, något undervärderande av den lokala statens betydelse för den ekonomiska reproduktionen. Avslutningsvis kommer kort att diskuteras vilken roll kommunala investeringar i infrastruktur och arbetskraftens reproduktion spelade i formerandet av en lokal politisk-parlamentarisk praxis. Det gäller frågor som rör villkoren för industriell verksamhet, utbyggnad av lokal infrastruktur, industriella nyetableringar och inte minst olika former för den lokala arbetskraftens reproduktion i allt från arbetslöshetsunderstöd till skolhälsovård. Till konsekvenserna av att arbeta inom de parlamentariska strukturerna måste man också lägga de erfarenheter deltagarna för med sig från kontakter och konfrontationer på andra nivåer, fackliga och sociala. Också av denna anledning är här av intresse att se i vilken utsträckning och i vilken form den lokala arbetarklassen, och inte minst det lokala fackliga ledarskapet, finns representerat på den lokala parlamentariska arenan, liksom motparten, arbetsgivaren och den lokala borgerligheten i vid mening.
Parlamentariska strukturer
Perry Anderson har, inspirerad av, och i debatt om, Gramscis teorier om den borgerliga hegemonin, pekat på parlamentarismens speciella betydelse när han hävdar att det nya med accepterandet av parlamentarismen är
att det tar sig det grundläggande uttrycket i massornas tro att de utövar ett slutligt självstyre inom den existerande sociala ordningen.
Men det är inte alls så att arbetarna kan styra staten; tvärtom år den representativa statens allmänna form – den borgerliga demokratin – i sej själv det viktigaste ideologiska kittet för den västerländska kapitalismen, vars blotta existens berövar arbetarklassen idén om socialismen som en annan sorts stat. Den borgerliga demokratin döljer den ekonomiska olikheten genom en formell likhet i staten -som dock bygger på att massorna separeras från deltagande i parlamentet -genom representativiteten.
Existensen av den parlamentariska staten konstituerar således den formella grundvalen före alla andra ideologiska mekanismer hos den härskande klassen.
Frågan om den ideologisk/kulturella överbyggnadens roll blir, hos Anderson och Gramsci, ett politiskt problem, som måste placeras i centrum av själva det statliga systemet.(18) Stat och samhälle knyts samman i ett ’hegemoniskt projekt’. För att kunna skapa förutsättningar för ett fortsatt maktutövande baserat på samförstånd försöker den härskande borgarklassen. till skillnad från tidigare härskande skikt, inte bara aktivt och medvetet få sin ideologi att omfattas av så många som möjligt. Den har också förmågan att integrera underordnade gruppers krav och intressen i detta projekt.(19) Den allmänna rösträtten och accepterandet av arbetarklassens representanter i de statliga strukturerna är exempel på denna förmåga.
Betydelsen av socialdemokratins parlamentariska integrering är uppmärksammad och omdiskuterad. Borgerlighetens mest klarsynte samtida politiske iakttagare Weber ansåg att det bästa sättet att garantera samarbete med arbetarklassen låg i att träna dess ledarskap i ansvarsfullt parlamentariskt maktutövande i en omgivning som tillät oberoende från de’ omedelbara trycket från massorna.(20) Samma tanke uttryckte vid samma tid den svenske liberale ledare Karl Staaff, när han beskrev partiets politik som ett unikt försökt att vända socialdemokraterna till ”lojalt parlamentariskt nationellt arbete och få dem med i ansvaret för vad som göres i statslivet.”(21)
Det parlamentariska arbetet kom, tillsammans med det fackliga, tidigt att bli den svenska arbetarrörelsens viktigaste uppgift. I parlamentarismen som idé och politisk arbetsform kom i Sverige åtskilligt av de folkliga rörelsernas viktigaste krav att integreras, fr a kravet på politisk demokrati.(22) Efter demokratins genombrott kom tillväxten av den offentliga sektorn, till en del uttryckt i uppkomsten av välfärdsstaten, att ytterligare bekräfta vikten av att arbetarrörelsen bevakade och förstärkte sina parlamentariska positioner. Det innebar bl a att ”utvidgningen och försvaret av arbetarklassens reproduktionsbetingelser allt mera [förmedlades] statsapparaten”, och arbetarrörelsens organisationer kom som en följd av detta att alltmera inrikta sig mot denna.(23)
Accepterandet av en parlamentarisk inriktning kan på detta sätt beskrivas som ett avgörande strategiskt vägval med långtgående konsekvenser för partiets framtida handlingsmöjligheter. Partiet accepterade samtidigt de premisser för politiskt parlamentariskt arbete som erbjöds.(24) Partiets funktion blev inte bara att organisera arbetarklassen i kamp för socialismen, utan det skulle också anpassas till att fungera i den parlamentariska miljön. Det krävde en förstärkt parlamentarisk ledning, förändrade beslutsstrukturer och arbetsmetoder och en politik som också gav möjligheter till röstmaximering och parlamentariska överenskommelser.(25) Denna utveckling har av forskningen förlagts parallellt med den reformistiska riktningens förstärkta roll inom socialdemokratin.(26)
För att kunna göra detta med bibehållen ställning inom arbetarklassen krävs att den reformistiska politiken bekräftas, på såväl det fackliga som politiska området. Med Gunnar Olofsson kan hävdas att nyckeln till den socialdemokratiska framgången i Sverige ligger i sammanfogningen av den fackliga och politiska reformismen på statlig och kommunal nivå. Den fackliga praktikens bekräftande är ett centralt moment i den reformistiska ideologin. För den fråga som står i centrum för denna undersökning kan hävdas att den lokala, kommunala, parlamentarismen spelar en central roll i reproducerandet av en borgerlig hegemoni. I den kommunala praktiken inryms tiotusentals människor i mer eller mindre krävande förvaltningsuppdrag, och där ”bekräftas löpande en reformistisk ideologi om ’praktiska lösningar i små steg'”.(27)
… och byråkrati
Detta pekar på den kommunala förvaltningens särdrag, särskilt under den kommunala demokratins uppbyggnadsskede: att en betydande del av de förvaltande uppgifterna utförs av förtroendevalda. Den traditionella kommunala byråkratins utbredning var fram till i mitten av 1900-talet begränsad, och inom de ca 2 000 landskommunerna så gott som helt frånvarande. En rad förvaltande uppdrag, t ex hela fattigvårdsadministrationen inklusive dess tvångsingripande funktioner, låg länge i övervägande utsträckning på fritidspolitiker.
Det bör emellertid noteras att samtidigt och särskilt på lokal nivå, har under 1900-talet utvecklats en slags parastatlig byråkrati som är knuten till välfärdsstatens utveckling; funktionärer inom sjukkassor, arbetslöshetskassor, sociala inrättningar osv. I många länder ligger åtskilliga av dessa uppgifter ofta hos fackföreningar, religiösa eller sociala organisationer. I Sverige idag är de flesta av dessa funktioner förstatligade eller kommunaliserade. Gemensamt för dem år att funktionärerna ofta rekryterats genom arbetarrörelsen eller andra folkliga och ideella organisationer istället för genom den statliga karriärvägen.(28)
Denna byråkratisering är alltså till stor del just en följd av demokratiseringen och nya gruppers inträdande på den politiska arenan. När enbart egendomsägare hade rösträtt, var det självklart att de bad den offentliga makten att fylla en enda grundfunktion: att skydda privategendomen -nattväktarstaten, påpekar den italienske politiske filosofen Norberto Bobbio. När rösträtten utvidgades var det ofrånkomligt att dessa nya grupper begärde undervisning, skydd mot arbetslöshet och ålderdom osv. Välfärdsstaten uppkom som ett svar på krav som kom underifrån, krav som i ordets fulla bemärkelse var demokratiska.(29)
Många av reformerna är ett uttryck för ickekapitalistiska former av social organisering, där behov ställs i motsättning till profit. Det ökade inflytande arbetarklassens företrädare fick i de administrativa organen, på borgerliga representanters bekostnad, bekräftade partiets framgångar.
Samtidigt kan man inte bygga socialismen i en kommun. Administrationen hos sjukkassor eller arbetarledda kommuner kom, för att tala med den marxistiske ekonomen Ernest Mandel, att med tusen och en tråd sammanflätas med de allmänna mekanismerna hos det borgerliga samhället, med mervärdesproduktion och profitrealisering.(30) Detta parabyråkratiska skikt kom att underställas samma dominerande organisationskrav som den statliga byråkratin, samtidigt som funktionärsskiktet fick en stärkt ställning inom arbetarorganisationerna.(31)
Den frågeställning som kommer att vara utgångspunkten för denna undersökning är alltså hur man kan förstå den lokala demokratins etableringsfas i perspektivet av den lokala statens reproduktion. I centrum för intresset står utvecklandet av institutionella former för parlamentarisk demokrati och byråkrati på kommunal nivå. Vilken betydelse hade dessa institutioner för att uppnå ordning och kontinuitet under denna turbulenta tid och för utformandet av mellankrigstidens politiska landskap?
Denna process har beskrivits som en kompromiss mellan olika sociala och ekonomiska grupper. Detta reser ytterligare en fråga som kräver uppmärksamhet, nämligen vilket utrymme de politiska institutionerna lämnar för aktörers agerande. I den ovan relaterade debatten har pekats på de politiska institutionernas dubbla karaktär; de är å ena sida skapade av människor med mer eller mindre rationella syften, å andra sidan är deras funktioner ofta repressiva, ibland även för dem som skapat dem.(32)
Garantier mot demokratin
Besluten om 1918 års kommunala demokrati fattades inte i något institutionellt tomrum. De ramar som uppsattes för det lokala politiska inflytandet i 1862 års kommunala förordningar var omfattande. Beslutsfattarna hade, trots påstådda uppfattningar om kommunerna som en slags närmast privaträttsliga bolag,(33) noga reglerat dessa. Förutom starkt begränsade val- och rösträttsbestämmelser som utgjorde själva grunden, försäkrade man sig om ett antal andra garantier för att vid behov kunna hålla de nya lokala enheterna på plats. Viktigast var de begränsningar som låg i den ”generalklausul” som var grunden för kommunernas verksamhet: Kommunernas uppgift var att ”vårda sina gemensamma ordnings- och hushållsangelägenheter”.
Det innebar för det första att kommunerna skulle hålla sig borta från allt som kunde kollidera med statliga aktiviteter eller fatta beslut som stod i strid med statliga förordningar. Man fick inte skapa en egen armé — eller ens ge ett blygsamt bidrag till den frivilliga skytterörelsen. I början var det i huvudsak skol- och fattigvårdsförordningarna som direkt reglerade kommunal verksamhet, men en rad andra författningar talade om vad som var statligt kompetensområde.
En andra begränsning låg i tolkningen av ”gemensamma”. Kommunal medverkan kunde ifrågasättas och upphävas om inte en tillräckligt stor del av kommunens medlemmar fick nytta av investeringarna.
Ytterligare en begränsning låg, för det tredje, i tolkningen av vad ”ordnings- och hushållsangelägenheter” innefattade. En rad krav på kommunala engagemang kunde avvisas under hänvisning till att det låg utanför den kommunala kompetensen. En viktig fråga där gällde vilken typ av kommunalt företagande som var tillåten. Det ansågs ligga inom den kommunala kompetensen att driva el-, vatten- och gasverk, spårvägar, slakthus, saluhallar och badanläggningar, men det var klart utsagt att man inte fick driva ”spekulativa” företag, och inte heller teckna aktier i enskilda industriföretag.
Genom statliga ämbetsmäns och myndigheters övervakande roll, alltifrån prästens rätt att delta i kommunala nämnder till skyldighet att låta regeringen godkänna upptagandet av lån, kunde staten slutligen, om den ville, övervaka väsentliga delar av kommunernas verksamhet, om än inte detaljstyra den.
Garantier mot demokratin
Debatten om den kommunala och politiska demokratin innebar att den balans som skapats 1862 successivt kom att rubbas. Som en direkt följd av denna kom frågan om ytterligare garantier att resas, nu för att hindra den nya majoriteten, alltså i första hand arbetarrörelsen, att få för stort inflytande. Kopplingarna mellan rösträtt och demokrati är alltså inte entydiga.
Varje eftergift från de politiska makthavarnas sida mot kraven på ökat folkligt inflytande fram till 1918 kom nämligen att kombineras med villkor, ”garantier”, som med andra medel skulle inskränka denna utökade demokrati och därmed förhindra ”mindre välbetänkta förvaltningsåtgärder” från ”de mindre bemedlades” sida, som det hette i högerregeringen Lindmans rösträttsproposition från 1907.
Men det var inte bara den politiska högern som framförde sådana krav. I den gemensamma utredning som liberaler och socialdemokrater lät tillsätta 1917, och som låg till grund för 1918 års beslut, heter det t ex att i ”vårt land liksom i andra länder med kommunal självstyrelse har man ansett det nödvändigt att uppställa vissa garantier mot densammas missbrukande, garantier mot majoritetsförtryck, mot en äventyrlig finanspolitik eller eljest okloka och förhastade beslut.”
För socialdemokraternas del var nog accepterandet av sådana formuleringar en eftergift för att nå målet, rösträtten. De avspeglar emellertid först och främst den kontinuerliga process av kompromisser som ledde fram till det demokratiska genombrottet 1918.
Sammanfattningsvis var det tre former av garantier som drevs igenom för att de tidigare makthavarna fredligt skulle dela med sig av makten: att utvidga den statlig kontrollen; att ge en minoritet veto mot kommunala beslut samt – den representativa demokratin.
1.1862 års generalklausul om den kommunala kompetensen bibehölls formellt oförändrad. Inom flera områden hade det skett en utveckling som vidgat tolkningsramen, inte minst under städernas expansiva period före första världskriget, och det blev möjligt att driva spårvägar, anlägga elverk, stödja bostadsbyggande och järnvägsanläggande. Samtidigt gav rättspraxis vid handen att det fanns en rad uppgifter som en betydande del, och ofta nog en majoritet i kommunens beslutande organ fann angelägna men som inte rymdes inom gällande lagstiftning. Avlopp eller elektrifiering som enbart kom en del av kommunens innevånare kunde förhindras, markinköp kunde upphävas och stöd åt bostadsprojekt förhindras när de kom i strid med myndigheters tolkning av de kommunala kompetensramarna. Med bara en smärre justering 1930 blev denna klausul kvar ända till 1948.
Den stora förändringen låg emellertid i hur den kommunala kompetensen allt mer kom att kringskäras av statliga förordningar och föreskrifter, i takt med att dessa förordningar ökade. ”Kommunens ställning av lokalt samhällsorgan med statsdelegerade uppgifter blev allt tydligare.”(34) Fram till första världskriget var dessa förordningar blygsamma i omfattning. Från 1862 var det framför allt skol- och fattigvårdsförordningarna, strax därpå kompletterade med byggnads- hälsovårds- ordnings och brandstadgor. Från första världskriget skedde en kraftig ökning av statliga åtgärder och lagstiftning med konsekvenser för den kommunala verksamheten, och flera för kommunerna viktiga ämbetsverk inrättades eller reorganiserades, som socialstyrelsen, pensionsstyrelsen, arbetslöshetskommissionen och länsstyrelserna. Genom den rad förordningar som därmed utfärdades kom expansionen i den kommunala verksamheten samtidigt att inskränka den kommunala självständigheten.(35)
Ett bra mått på utvecklingens omfattning är Halvar Sundbergs Kommunal författningshandbok som 1941 omfattade 1140 tättryckta kvartosidor.
2. För att kunna stoppa en allt för expansiv kommunal politik genomfördes krav på kvalificerad, 2/3-dels, majoritet för en rad kommunala beslut. Varje anslag till nya kommunala ändamål eller behov, upptagande av lån, köp av fast egendom eller mer omfattande skattehöjningar kunde stoppas av en minoritet på 1/3 av de beslutande. Det främsta motivet för dess införande var säkerligen fruktan för omfattande socialdemokratisk ”kommunsocialism”, och det kom under lång tid att fungera som en slags andra försvarslinje mot radikala krav.(36) Bestämmelsen var i kraft under hela mellankrigstiden.
3. Slutligen infördes, fr a efter bestämda krav från högern, ett annat skyddssystem mot majoritetsförtryck, maktmissbruk och okloka kommunala beslut: den representativa demokratin.
Det är här tre olika åtgärder som sammantaget antas ge ytterligare garantier mot ett icke önskat genomslag av folkviljan.
För det första infördes fullmäktigeinstitutioner i alla kommuner större än l 500 innevånare. Sådana hade tidigare nästan enbart funnits i städerna. ”Bland viktiga garantier böra även räknas bestämmelser om kommunal representation”, menar kommittén som utredde, eftersom man av fullmäktigeledamöterna, dessa ”bästa krafter inom olika partier, i långt högre grad än hos deltagarna i primärstämmorna kan förvänta ett handlande och beslutande under verkligt ansvar.” Risken för kupper på stämmorna, där samtliga medborgare hade rösträtt påtalas också.
För det andra skulle valen till fullmäktigeförsamlingarna och de viktigare kommunala nämnderna ske proportionellt om en viss minoritet begärde så.
”Genom den proportionella valmetoden tillförsäkras… de olika fraktionerna inflytande i förhållande till sin numerär, majoritetsförtryck försvåras och den duglige kommunalmannen kan oberoende om han tillhör majoritets- eller minoritetspartiet, insättas i kommunens representation”
Detta skulle också motverka risken för ”förhastade eller obilliga kommunala beslut”, menar utredningen.
En sådan garanti var särskilt viktig då ”partiställningen inom de beslutande kommunala organen kommer att undergå en ej obetydlig förändring. Det ligger… nära till hands, att utan en dylik säkerhetsventil, en nybliven majoritet söker hänsynslöst utnyttja sin ställning genom att i de viktigare nämnderna, särskilt kommunalnämnd samt kyrko- och skolråd insätta uteslutande egna meningsfränder med undanträngande av prövade kommunala krafter från minoriteten, till skada för en kontinuerlig och klok kommunalpolitik.” (Kanske kunde hävdas att detta också var en ganska bra beskrivning av den situation som dittills rått.)
För det tredje beslöts att i princip samtliga ärenden som framläggs till beslut för fullmäktige eller kommunalstämma först skall ha beretts i de proportionellt valda, beredande organen, i kommunerna i regel kommunalnämnden. Samlingsregering blev regel i de kommunala församlingarna., ”Den garanti mot förhastade eller okloka kommunala beslut, som en dylik beredning genom kommunalnämnden innebär, ligger i öppen dag.”, är de sakkunnigas bestämda uppfattning.
För många kan det kanske vara överraskande att den representativa demokratin sågs som de besuttnas främsta skydd mot majoritetsstyre – att själva bli avsatta – efter 1918; idag betraktas väl detta uttryck som synonymt med politisk demokrati över huvud taget. Men genom ett väl reglerat system av proportionellt sammansatta representativa beredande, beslutande och verkställande organ kombinerat med sega sociala strukturer ville man skapa förutsättningar för en odramatisk övergång till tids politiska förhållanden.
Och lyckades man? Vilken roll spelade de politiska institutionerna? Fungerade de, under de omfattande förändringarna i de politiska styrkeförhållandena som kännetecknade demokratiseringen, stabiliserande? Kan man till och med hävda att de bidrog till att skapa de nya politiska landskap som växte fram?
För att kunna besvara den frågan ska vi nu skifta perspektiv till dem som dessa garantier i stor utsträckning var riktade mot, socialdemokraterna.
Kommunsocialism med förhinder
Det kommunsocialistiska utrymmet
Förhoppningarna från arbetarrörelsens sida på den kommunala demokratins möjligheter var omfattande och inte ogrundade.
Det socialdemokratiska programmet för kommunsocialism var kanske det mest avancerade, eller åtminstone mest konkreta, programmet för socialisering som partiet hade ägt. Till skillnad från de högst vaga deklarationerna om ett framtida socialistiskt samhälle som finns att hitta på den rikspolitiska nivån innehåller 1911 års kommunalpolitiska program, vid sidan om försäkringar om att de kommunalsocialistiska företagen så långt som möjligt skulle utvecklas för att undanröja de enskilda företagens maktställning, handfasta riktlinjer för hur vägen mot kommunsocialismen skall anträdas. Det visade sig också möjligt att omsätta programmet i lokala initiativ. Särskilt under 1910-talet framlades ett stort antal kommunala motioner som krävde markexproprieringar, stadsägda saluhallar, kommunala vedgårdar och hamnarbetets kommunalisering.
Nu kom införandet av den kommunala demokratin inte att medföra kommunsocialismens genombrott. Orsakerna är många. De politiska och ekonomiska styrkeförhållandena i mellankrigstidens Sverige var ogynnsamma, världsekonomin genomgick två djupa nedgångar. Merparten av landets 2 500 kommuner var också, bortsett från detta, högst bräckliga ekonomiska enheter. Det dröjde vidare till mitten av 30-talet innan socialdemokratins kommunalpolitiska inflytande blev betydande, och arbetarrörelsen var splittrad i två, periodvis tre, konkurrerande partier. Ideologiskt var 20-talet en komplicerad tid för socialdemokratin. De flesta av socialiseringssträvandena begravdes i socialiseringsutredningar.
1920-talets socialdemokratiska kommunalpolitiska praxis kom i själva verket mer att sammanfattas av parollen Sparsamhet än av kommunalsocialism. Skälen till detta var delvis betingade av en strävan att koncentrera kommunens knappa resurser på ett område: kampen mot arbetslösheten, delvis parlamentariskt taktiska, skattehöjningar var impopulära och försvårade väsentligt valframgångarna. De väljare som partiet var beroende av för att uppnå kommunal majoritet för sina förslag visade ofta begränsat intresse för kommunalsocialistiska experiment. En bidragande orsak till detta var säkert de negativa erfarenheterna av första världskrigets krispolitik, där en rad funktioner som stod på socialdemokraternas kommunala program, som mjölkhantering, folkkök och vedgårdar, lagts i kommunernas händer med byråkrati och folkligt missnöje som följd. De flesta av dessa inrättningar avskaffades eller privatiserades också efter kriget, sörjda av få.
I den mån den lokala socialdemokratin ändå tog sitt program i dessa stycken på allvar, och det var inte ovanligt, var kommunal socialisering för det mesta omöjligt att genomdriva av institutionella orsaker. Det krävdes 2/3 majoritet för att genomföra de flesta kommunsocialistiska försök, och det hade partiet bara i ett fåtal kommunala instanser. Dessutom uteslöt de kommunala förordningarna uttryckligen en mer omfattande socialisering som liggande utanför den kommunala kompetensen.
”Att i en kommun som Spånga föra en revolutionär socialdemokratisk politik låter sig näppeligen göra”, skriver Spånga socialdemokratiska fullmäktigegrupp efter att har fått kommunaliseringen av ett lokalt bageri upphävt av länsstyrelsen i början av 1920-talet, och tillägger istället att ”i allmänhet har sammanblandningen med de borgerliga varit rätt påfallande.”
Nu kan man alltid diskutera i vilken utsträckning generella programmatiska målsättningar av typen Kommunsocialism över huvud taget är avsedda att realiseras. Men det finns uppenbarligen ett antal kommunala frågor vars djupa förankring i partiet är möjliga att fastställa inte bara genom programmet utan även genom den framträdande plats de intar i partiorganisationernas interna överläggningar.
När det gäller de mer konkreta krav som de makttillträdande socialdemokraterna hoppades att kunna realisera i kommunerna är det tre områden som stod i förgrunden: arbetslöshetspolitiken, bostadspolitiken och själva demokratiseringen av de lokala politiska institutionerna. Alla tre komplicerades av de genomtrumfade garantierna, riktade mot den nya majoriteten.
a) Arbetslöshetspolitiken
Grundläggande i det socialdemokratiska partiprogrammet var det ansvar man ansåg att kommunen hade för att motverka arbetslöshet. För det första krävdes att kommunen, särskilt vid arbetslöshet, ordnade arbeten utan försämrade arbetsvillkor, för det andra menade man att arbetslösa hade rätt till arbetslöshetsunderstöd, som inte fick stämplas som fattigvård. Bägge dessa principer förvarades eller omöjliggjordes av den statliga arbetslöshets- och fattigvårdspolitiken, särskilt i den utformning
den fick genom den s k AK-politiken med början under depressionsåren i början av 20-talet. Den var utformad så att ansvaret för att föra ut arbetslöshetspolitiken i hög grad lades i händerna på kommunerna och de lokala arbetslöshetskommittéerna men den ställde samtidigt kommunerna i kraftigt beroende av den statliga arbetslöshetskommissionen. (37) För att kommunerna skulle kunna komma i åtnjutande av statligt stöd krävdes att man accepterade politikens grundtankar. Det innebar bl a att lönen för de statliga eller statskommunala nödhjälpsarbeten som anordnades måste betalas med lägre lön än i öppna marknaden. En arbetslös var också tvungen att ta varje arbete som anvisades av AK, även om det t ex var under facklig blockad.
De som inte kunde placeras i arbete kunde få kontant understöd, men detta var maximerat av AK, i regel till en lägre summa än lönen för nödhjälpsarbeten. Det var inte heller tillåtet för en kommun att själv betala ut högre kontantunderstöd för arbetslösa eller att lägga på några kronor till AK-stödet. Varje försök att sätta sig över dessa krav, för en mer human arbetslöshetspolitik, stod i strid med statliga förordningar, och ledde vid prövning obönhörligt till dess upphävande. Det var fortfarande möjligt för kommuner att bedriva egna arbeten till avtalsenliga löner, men detta blev naturligtvis mycket kostsamt, och kunde bara praktiseras av i huvudsak större städer under kortare perioder.
Dessutom kunde en borgerlig minoritet hindra sådana åtgärder med hänvisning till reglerna om kvalificerad majoritet, eftersom städerna ofta behövde ta upp lån för att finansiera egna arbeten.(38)
Kritiken mot AK-politiken är ändlös i de socialdemokratiska arbetarkommunerna under 20- och 30-talen. På många håll förde de socialdemokratiska fullmäktigegrupperna en intensiv kamp mot AK-politikens konsekvenser. I vissa kommuner förekom t o m en systematisk ”illegal” utdelning av arbetslöshetsunderstöd. Men i åtskilliga fall inkluderar kritiken de egna partikamraternas accepterande och verkställande av en förhatlig politik. ”Debatten blev många gånger ganska häftig och ordföranden måste uppmana talarna att föra diskussionen på ett värdigt sätt, och ej använda lumpna uttryck mot sina partivänner”, heter det i ett betecknande protokollsanteckning från Uddevalla arbetarkommun och flera stora arbetarkommuner, som Göteborg och Halmstad sprängdes på frågan. Kritiken gällde särskilt när de socialdemokratiska representanterna godtog allt för låga löner, lönesänkningar eller arbeten under dåliga förhållanden, långt från hemorten. Ett särskilt problem som vållade åtskillig facklig vrede var de fall när kommuner lät nödhjälpsarbetare få arbeten som normalt skulle ha utförts av kommunalarbetare till avtalsenliga löner.
Ett uttalande från Kalmar socialdemokratiska fullmäktigegrupp belyser de socialdemokratiska politikernas grundläggande dilemma:
”Gruppen uttalar som sill mening att nödhjälpsarbete i enlighet med DK:s direktiv ingalunda kan anses rimliga ur humanitär synpunkt som en samhällshjälp åt arbetslösa, men med det läge som för närvarande i-Åder på arbetsmarknaden är de ett ofrånkomligt ont. I analogi härmed finner sig gruppen böra medverka till sådana arbetens ordnande, dock med förutsättning i den mån det är möjligt verka för höjning av de enligt förutnämnda direktiv orimligt laga arbetslönerna”.
Någon sådan höjning tillät alltså inte AK.
Arbetslöshetspolitiken är ett tydligt exempel på hur lagar och förordningar i praktiken omöjliggjort för socialdemokraterna att föra ut sina kommunalpolitiska strävanden ens i kommuner där de haft en kraftig majoritet. Men det är också ett exempel på hur socialdemokratiska kommunalpolitiker genom den praxis av samarbete och samregerande som utvecklats, suttit och administrerat och därmed tagit ansvar för en politik som stått i direkt motsättning till den lokala arbetaropinionen.
b) Bostadsfrågan
Bostadsfrågans lösning hade intagit en framträdande plats i socialdemokraternas kommunalpolitiska strävanden allt ifrån det allra första programmet 1901, och 1911 hette det att bostadsbyggandet i största möjliga utsträckning skulle ske i kommunal regi och kontroll. Motioner om kommunalt bostadsbyggande var också ofta bland de första nya socialdemokratiska fullmäktigegrupper beslutade lägga fram.
Det ökade socialdemokratiska inflytandet i en rad kommuner efter 1919 går så gott som spårlöst förbi i den kommunala bostadsproduktionen, i början på 20-talet avstannar den helt. För de kommuner som under mellankrigstiden ville bedriva en aktiv bostadspolitik reste sig en rad problem. De viktigaste var förknippade med statens vägran att stödja en samhällelig bostadsproduktion. Även 30-talets satsningar i kris- och familjepolitikens spår hade enbart marginella effekter på bostadsmarknaden.(39)
Kommunernas åtgärder fick inte komma i strid med de förordningar som fanns. Egna kommunala bostadsprojekt utan statliga stöd var mycket kostsamma, och kunde bäras enbart av större kommuner. Och för att genomföra sådana kommunala bostadsprojekt behövde kommunen fatta en rad beslut som krävde kvalificerad majoritet. Det kunde vara fråga om ”nya ändamål” eller borgen åt bostadskooperativa företag; HSB var under denna tid under sitt uppbyggnadsskede och uppvaktade flitigt landets kommuner. Upplåning var antagligen alltid en förutsättning vid kommunalt byggande och kommunen måste ofta inköpa, och ibland sälja fast egendom. Vid samtliga tillfällen kunde 1/3 av fullmäktige stoppa planerna, och det gjordes flitigt.(40)
c) Demokratiseringen av de kommunala instanserna
Någon palatsrevolution innebar inte det, inledningsvis rätt blygsamma. socialdemokratiska maktövertagandet 1919. Man erövrade, ensam eller tillsammans med vänsterpartiet, majoriteten i knappt 200 kommuner. De garantier den representativa demokratin skulle utgöra visade sig överlag fungera.
Kommunalnämnd och drätselkammare kunde p g a valbestämmelserna inte ens formellt helt förnyas förrän efter drygt 3 år. I praktiken kom det i ett mycket stort antal kommuner att ta betydligt längre tid. Det visade sig nämligen att principen att välja om de redan sittande, oavsett partifärg, hade mycket stor spridning.
Ett exempel på detta är att antalet nyvalda kommunalnämndsordförande faktiskt minskade efter 1918.1 många kommuner, även med kraftig arbetarmajoritet, fick den borgerliga kommunalnämndsordföranden sitta kvar i åtskilliga år. Och det samma gällde i minst lika stor utsträckning andra styrelser och nämnder.
Några exempel från några utpräglade arbetarstäder: I Norrköping fick socialdemokraterna egen majoritet i stadsfullmäktige efter 1920 års val. Från 1938 hade partiet tillsammans med kommunisterna kvalificerad majoritet. Här fick högern behålla ordförandeskapet i stadsfullmäktige fram till 1925, och fick det åter mellan 1935—42. Socialdemokraterna tog över majoriteten i drätselkammaren 1925, men lät de borgerliga partierna behålla ordförandeposten och majoriteten i dess viktiga första finansavdelning till 1939. Socialdemokraterna tog över majoriteten i lönenämnden 1923 (ordförandeskapet 1942), skolstyrelsen 1927 (ordförandeskapet 1937), hamnstyrelsen 1931, byggnadsnämnden 1933 (ordförande 1957) och lasarettsdirektionen 1943. I fattigvårdsstyrelsen var bara 1/3 av ledamöterna socialdemokrater 1935, barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd hade borgerliga ordföranden fram till 1946 osv.
I Nyköping fick socialdemokraterna egen majoritet redan 1919. Åtta år senare hade de borgerliga partierna majoriteten i 15 av 21 nämnder, ordförandeskapet i 16. Socialdemokraterna tog över ordförandeposten i drätselkammaren 1931 och i fullmäktige först 1950.1 Västerås, där socialdemokraterna, i böljan med vänsterns hjälp, också hade majoritet från 1919, fick högern ha ledningen i drätselkammaren till 1935.
Vi har alltså att göra med sega strukturer när det gäller personval – och sega gubbar. Det var i mycket liten utsträckning kvinnor som valdes, och de stöttes uppenbarligen snabbt ut. Kvinnorepresentationen i fullmäktige halverades flera gånger under valen efter 1919 från en från början försvinnande låg nivå. 1934 var bara en kommunalfullmäktigeledamot av 100 kvinna. Ingen kvinna valdes till ordförande i stadsfullmäktige före 1935. Inte heller var socialdemokraterna här ledande eller föregångare, tvärt om. När man ska ta ställning till i vilken utsträckning kommunal demokrati genomfördes 1919 måste man inte minst väga in det förhållande att hälften av befolkningen så gott som helt befann sig utanför de beslutande och verkställande organen.(41)
En viktig förklaring som måste lyftas fram när det fördröjda socialdemokratiska maktövertagandet diskuteras år att det naturligtvis tog tid för arbetarrörelsen att skaffa sig erfarenheter för de nya uppgifterna – och självförtroende för att våga utmana de tidigare makthavarna.
När socialdemokraterna i Malmö efter valsegern 1919 tog över ordförandeposten i fullmäktige nominerade man Nils Persson, en av partiets mest erfarna ledare, sedan barnsben skolad i parlamentariskt arbete i nykterhetsrörelse och arbetarrörelse, riksdagsman sedan 1903, förtroendeman för murarförbundet mm. Trots det inledde han sitt arbete med att rikta ”en personlig bön om benäget biträde i arbetet och välvilligt överseende över de brister, som kommo att vidlåda honom, brister som komma att synas så mycket bättre, därför att på ordförandeposten förut suttit personer, som skött sitt kall mönstergillt, ja lysande.” Om en socialdemokrat av Nils Perssons kaliber kände den respekten för sina företrädare och borgerliga motståndare, är det lätt att föreställa sig tveksamheten hos de betydligt mindre erfarna partikamraterna runt om i landet. Att avstå från uppdrag därför att arbetarkommunen ansåg att den ”saknade tillräckligt med skolade krafter”, var inget ovanligt åren efter det kommunala genombrottet.
Det sociala avståndet har en vidare innebörd. Det var inte ovanligt att de borgerliga partiernas företrädare samtidigt var mäktiga lokala arbetsgivare . Särskilt på orter med en dominerande industri var det närmast regel att den kommunalpolitiskt aktive arbetaren fick möta sin arbetsgivare också i fullmäktige och nämnder. Där fanns också ofta som politisk motståndare myndighetspersoner som landsfiskalen, prästen, barnens lärare osv.
Men dessa exempel avspeglar naturligtvis ett mer fundamentalt förhållande: det var dessa motparter man skulle möta i den representativa demokratins arbetsformer, där tyngdpunkten av arbetarrörelsens politiska ingripande förlades i den delvis slutna kommunalpolitiska miljön med permanenta samlingsregeringar och ständiga kompromisser i beredande organ.
Följderna av detta kan avläsas i socialdemokratins interna relationer. I arbetarkommuner runt om i landet uppkom kritik mot pampvälde, mångsyssleri och förborgerligande och mot att allt fler frågor avgjordes i de parlamentariska församlingarna utan att medlemmarna fått tillfälle att påverka besluten.
Den vanligaste kritiken gällde att de kommunala representanterna fjärmade sig från sina partikamrater. I ett betecknande beslut tillställer en arbetarkommun ”de kommunala representanterna i fullmäktige en skrivelse med en begäran att det skulle vara ett nöje att se dem å våra kommunmöten.” En annan, och principiellt viktigare konflikt gäller fullmäktigeledamöternas skyldighet att följa de beslut arbetarkommunen fattar, en fråga som väckte så mycken strid att partistyrelsen slutligen fick gå in och utfärda direktiv för att sett till att partiet ”icke förgiftas genom insmygandet av en anda av misstro”. Mångsyssleriet sägs vidare resultera i slentrian, försummade arbetsuppgifter och bristande initiativkraft och hindrar andra medlemmar från att bli aktiva.
Ibland fördes frågan om kommunalpolitikernas fjärmande från arbetarklassen upp på ett principiellt plan. Under en diskussion i Köping 1951 över temat ”Bör arbetarklassen eftersträva större kommunalt inflytande?’ pekade arbetarkommunens ordförande på ”faran av att genom det kommunala arbetet så småningom arbetarrepresentanternas klassyn så påverkas av kompromissandet att en avtrubbning i det socialistiska tänkandet många gånger blir följden.” Arbetet i de olika nämnderna och det intima samarbetet med olika partiriktningar ledde till ”att man ibland tyckes ha växt in i det gamla samhället i stället för att bekämpa det.”
Det verkar som socialdemokratins helhjärtade uppslutning bakom den representativa, parlamentariska demokratin på avgörande punkter kom att påverka partiets politiska och organisatoriska utveckling.
Socialdemokratin och den lokala byråkratin
Den form av institutionell formalisering av den politiska demokratin som ovan skildrats är naturligtvis i en viss, funktionell, betydelse en byråkratisering. För kommunerna gäller det i alldeles särskild grad, eftersom parlamentariska, beslutande och verkställande funktioner i betydande utsträckning tenderade att flyta ihop i de tusentals landskommuner som långt in i mitten av vårt sekel saknade anställda tjänstemän.
Här styrks Gunnar Olofssons tes om kommunalpolitikens betydelse för den reformistiska politikens bekräftande. Uppskattningsvis hade mellan 50-75 000 av partiets 475 000 medlemmar kommunala uppdrag i slutet av 1930-talet (och relationerna var antagligen desamma i början på 20-talet). Med tanke på den relativt höga omsättningen av sådana uppdrag blir andelen medlemmar som under någon tid haft kommunala uppdrag betydligt större. Lägger man till detta att en stor del av partiets medlemmar var kollektivanslutna, antyder dessa siffror att en mycket stor del av dem som ansåg sig som aktiva socialdemokrater också var kommunalpolitiker i större eller mindre utsträckning. Betydelsen av detta för att löpande kunna bekräfta en reformistisk ideologi är betydande.
Samtidigt är frågan om byråkratin som socialt skikt av avgörande betydelse för att förstå socialdemokratins roll i den process som här skildras. Innan jag går vidare och diskuterar den kommunala byråkratins utveckling skall jag emellertid kort beröra några grundläggande förutsättningar för arbetarrörelsens deltagande i det politiska arbetet, nämligen de sociala mekanismer som påverkade urvalet av arbetarrörelsens företrädare.
Den sociala sammansättningen
Vilka var det då som representerade socialdemokraterna i de kommunala församlingarna? Socialt är det på de flesta orter otvetydigt arbetare ur, med ett modernt ord, LO-kollektivet som helt dominerar t ex fullmäktigelistorna under hela perioden fram till andra världskriget, även om det fanns betydande lokala variationer. Med mycket få undantag var samtliga valda arbetare. Ett konstaterande kan göras vad gäller deras karriärväg: fackliga uppdrag var en avgörande merit för kommunalpolitiska poster. En närmare titt på de nyvalda socialdemokratiska ledamöterna i Köping under perioden 1920-38 illustrerar detta med påtaglig pregnans. Samtliga tillhörde LO-förbund, de flesta var anställda på Köpings mekaniska verkstad. Med få undantag har de 14 männen (ingen kvinna valdes in under den aktuella perioden) också uppdrag som ombud eller styrelseledamöter inom den lokala fackliga centralorganisationen, vilket i sin tur betyder att de intar framträdande platser inom sina resp. fackliga avdelningar. De få som saknar denna plattform blir kortlivade i fullmäktige, och får heller inga andra uppdrag att tala om.(42)
Om man emellertid tittar på den kommunalpolitiska eliten blir bilden delvis annorlunda. De två mest inflytelserika och prestigefyllda kommunala instanserna att tillhöra var drätselkammaren, som var stadens ekonomiska ledning, och fullmäktiges beredningsutskott, där stadens ledande kommunalpolitiker förberedde stadsfullmäktiges sammanträden. Fram till 1939 fanns det 13 socialdemokrater som satt i något av dessa organ för minst en valperiod, alltså fyra år. Men även i detta urval är det möjligt att urskilja två grupper, en som har presidieposter i nämnderna, och åtskilliga andra uppdrag, en annan som har en mindre framskjuten ställning. Över huvud taget visar sammanställningen på en påtaglig ansamling av uppdrag på en mindre grupps händer. Gruppen har därför delats i två, de som under något år har haft minst sex kommunala uppdrag (variationen är mellan sex och tretton uppdrag), och de som har haft fem eller färre (tre till fyra). Deras förändrade yrkesstatus ser ut så här:
1.
Filare – riksdagsman (1921)
Bleckslagare – fabrikör (1920)
Grundläggare – hamnfogde (1923)
Bokbindare – fabrikör (1916)
Järnvägsarbetare – förman – verkmästare
Gjutare – hamnfogde (1937)
2.
Järnsvarvare
Filare – hamnarbetare
Filare
Kommunalarbetare – kranmaskinist — kranförman
Typograf – (kommunalråd)
Filare
Typograf (kommunal bussdirektör 1941 – heltidsanst DK-ordf)
I grupp l finns sex personer, som kan sägas utgöra den socialdemokratiska kommunala eliten i Köping under mellankrigstiden. De är ursprungligen arbetare, men samtliga byter under perioden social ställning. Två blir egna företagare inom sitt eget yrke, en blir riksdagsman och tre får nya anställningar av kommunal karaktär – två blev efter varandra hamnfogdar(43) (gjutaren under en tid också heltidsengagerad som verkställande ledamot i den lokala arbetslöshetskommittén), en verkmästare vid den kommunägda järnvägen.
I den andra gruppen på sju personer behåller tre sin ställning som arbetare, även om en byter från industrijobb till kommunalanställd hamnarbetare och en fjärde avancerar till kranförman vid samma hamn. Av de tre sista på listan, som knappt hinner göra sin debut under den undersökta tiden, flyttar en och de två andra blir under efterkrigstiden heltidsanställda politiker (heltidsanställd DK-ordförande resp kommunalråd).
Intressant är att mer än hälften av samtliga i de bägge grupperna hade kommunala anställningar. Det stora antalet offentligt, fr a kommunalt anställda bland socialdemokratiska kommunpolitiker var också på denna tid ett uppmärksammat fenomen, som dessutom kunde skapa interna motsättningar mellan dessa grupper och industriarbetare, som ansåg sig få stå tillbaka.
Samma bild av socialt avancemang bland ledande kommunpolitiker är genomgående även i de andra studerade kommunerna. En orsak är naturligtvis att socialdemokratin vid denna tid besatt en imponerande reserv av begåvade medlemmar som även utan kommunalpolitiken skulle ha gjort karriär på olika håll i samhället. Ett annat kan vara just att detta byte av arbete var en förutsättning för att kunna fortsätta bedriva omfattande kommunalpolitiskt arbete.
Byråkratisering
Vilka drag kan man nu se i den kommunala byråkratins utveckling?
De kommunala byråkratierna var blygsamma vid det demokratiska genombrottet. Även tämligen stora städer hade få anställda tjänstemän, i landskommunerna saknades de nästan helt. Det finns dock samtidigt klara tecken på tilltagande byråkratiseringstendenser i de kommunala förvaltningarna. Till en del var dessa tendenser av närmast programmatisk karaktär. I en skrift utgiven av Stadsförbundet uttrycks en oro för demokratiseringens konsekvenser med klart släktskap med de konservativa krafter som i riksdagen hade krävt garantier. Lösningen låg i ”stabiliserande anordningar inom själva förvaltningen, anordningar som bättre än de ofta växlande lekmannastyrelserna, valda med hänsyn till partiställning och partiprogram, kan trygga den sakkunskap, stadga och kontinuitet i arbetet som… är oundgängligen av nöden”, alltså i klarspråk att tjänstemännens ställning stärks.(44) Detta skedde också. Antalet högre tjänstemän i städerna ökade med 13 procent 1920-24, medan det samtidigt skedde en påtaglig stagnation av den statliga byråkratin.(45)
Den traditionella byråkratin på kommunal nivå ansågs alltså uppenbarligen ha en stabiliserande funktion. Om man söker ett tilltagande inflytande från den traditionella byråkratin över den lokala förvaltningen bör man emellertid söka åt ett annat håll, nämligen hos det kraftigt ökade inflytande från den statliga förvaltningen som kännetecknade mellankrigstiden (och sedan i ännu större skala efterkrigstiden).
Samtidigt, och i synnerhet på orter där kommunala tjänstemän saknades, tog sig byråkratiseringsprocessen andra vägar, och det accentuerades av arbetarrörelsens ökade politiska inflytande. Förutsättningarna för arbetares deltagande i ledande politiskt arbete skiljer sig i betydande stycken från de som gäller för representanter för andra klasser och skikt. Detta år vad exemplet från Köping så tydligt visar. På grund av den samhälleliga arbetsdelningen mellan manuellt och intellektuellt arbete är förutsättningarna för en arbetare att bedriva ett tidskrävande kommunalpolitiskt arbete väsentligt annorlunda än många företrädare för borgerliga partier – och skikt. De senare har ofta helt andra förutsättningar att kombinera det politiska arbetet med det civila. De har en friare ställning på sina arbetsplatser, och deras arbetsuppgifter som disponenter, ingenjörer, kamrerare, handlande eller lärare, för att ta några av de vanligaste yrkesbeteckningarna i en borgerlig fullmäktigegrupp, låg ofta närmare de frågor som fanns uppförda på en kommunal föredragningslista. Dessutom kunde de borgerliga partierna i betydande utsträckning räkna med politisk sympati, eller mer aktivt stöd, från det växande skiktet kommunala ämbetsmännen inom stadsförvaltningen. Men för arbetarrörelsen ställdes också frågan om en professionalisering av det kommunalpolitiska arbetet i meningen att skapa möjligheter för ledande socialdemokrater att på hel- eller deltid få ägna sig åt kommunalpolitiska frågor.
Ett sätt att lösa detta var att i första hand engagera sådana personer som redan var anställda som funktionärer inom arbetarrörelsen, och som ofta var politiker på heltid. Detta föll sig desto mer naturligt, då dessa personer ju i regel fått sina poster just utifrån en förtroendeställning som lokala eller centrala ledare. Det är få socialdemokratiska riksdagsmän eller tidningsredaktörer som saknar kommunalpolitiska uppdrag, och även t ex fackliga ombudsmän liksom konsum- och folkets hus-föreståndarna finns ständigt med i de kommunala församlingarna.
Ett annat sätt var att välja företrädare med en annan social förankring. Detta var inte helt okomplicerat, partiets bas var ju påtagligt proletär, och många sådana yrkesgrupper sågs med misstro. För socialdemokratin vid denna tid var det i huvudsak lärare som stod till förfogande, och lärargruppen är uppenbarligen överrepresenterade bland de förtroendevalda i lokalt ledande ställning.
När det gällde möjligheterna att anställa socialdemokrater för kommunalpolitiskt arbete var emellertid de formella möjligheterna begränsade. I realiteten hade redan före det demokratiska genombrottet ett hundratal kommuner engagerat kommunalnämndsordföranden på hel- eller deltid.(46) När socialdemokraternas inflytande ökade togs med tiden en hel del av dessa poster över av socialdemokrater.
De första erfarenheterna av kommunalt administrativ anställning fick annars ledande socialdemokrater under första världskrigets kristidsförvaltningar. Kristids- och livsmedelsnämnderna anställde ofta en verkställande ledamot för det dagliga arbetet, och på många håll blev denne en socialdemokrat.(47) På samma sätt var under 20- och 30-talet den lokala arbetslöshetskommitténs föreståndare ofta socialdemokrat.
I landskommunerna kom i åtskilliga fall en ledande socialdemokrat, många gånger just nämndordföranden, att engageras på heltid som kommunens tjänsteman, i takt med att kommunalkamrerarebefattningarna inrättades i ökande takt. Detta gjorde naturligtvis att gränserna mellan tjänsteman och politiker ibland tenderade att flyta samman. E A Edlund i Gudmundrå, som 1924 tagit över posten som i praktiken heltidsanställd kommunalnämndsordförande, sammanförde 1930 denna med ordförandeskapen i fattigvårdsstyrelse, barnavårdsnämnd och några år senare även hälsovårdsnämnd, till en nyinrättad befattning som efter några år kom att benämnas kommunaldirektör.
I städerna började ledande socialdemokratiska politiker att utses till liknande poster, som kommunalborgmästare, stadsombudsmän eller drätseldirektörer. Socialdemokratiska politiker kunde också anställas inom den kommunala socialvården som t ex syssloman, ibland kombinerat med ordförandeskapet i fattigvårdsstyrelsen.
Kommunerna tillsatte även ett antal andra befattningar som inte direkt var kopplade till politiska uppdrag, men som ändå kunde ha partipolitiskt intresse, t ex för att de kunde vara en bättre anställningsform för kommunalpolitiska aktiva arbetare än industrijobb. Tillsättningen av dessa kunde därför politiseras av denna anledning – men naturligtvis även av andra skäl. Det kunde anses ligga i arbetarrörelsens intresse att uppdraget innehades av en person med sympati för arbetarnas sak, eller att partiet kunde ha intresse av att gynna partiets sympatisörer på detta sätt. Exempel på sådana tjänster som utsågs av kommunala organ vid denna tid är, utanför den sociala sektorn, fjärdingsman, lärare och präster. Även vid anställande av kommunalarbetare, skolvaktmästare osv kunde partitaktiska hänsyn göra sig gällande.
Det kan naturligtvis hävdas att detta skulle kunna vara en svensk variant av det i Sydeuropa och USA utbredda klientsystemet. Jag tror att man istället ska koppla det till skapandet av en materiell bas för arbetarnas deltagande i det dagliga politiska arbetet, en del av ett omfattande parabyråkratiskt skikt. Till detta lokalt baserade byråkratiska skikt, av icke-webersk karaktär, nära knuten till välfärdsstatens framväxt, hör också t ex uppdrag som funktionärer i försäkringskassor eller arbetsförmedlingar.
Sammanfattningsvis kan man alltså redan under mellankrigstiden se uppkomsten av ett relativt omfattande skikt socialdemokratiska kommunalpolitiker som var beroende av sin kommunalpolitiska ställning för sin karriär och utkomst. Till detta skikt koncentrerades kunskap och erfarenheter. Det kännetecknades av en stor kontinuitet, det var mycket ovanligt att man avsattes från en sådan post. Socialt kom det med tiden att skilja sig från de grupper de var tillsatta att företräda. Det kom att påverkas av sina dagliga sociala kontakter med andra samhällsgrupper och av sin roll som arbetsgivare. De ledande delarna av det kom allt mer att sammansmälta med den traditionella lokala byråkratin. Och dess främsta uppgift var att förvalta, och förbättra, den lokala borgerliga staten.
Visst var det överväldigande antalet socialdemokratiska kommunpolitiker fortfarande fritidspolitiker. Men allt fler av de tunga dagliga besluten kom att fattas av ett trängre skikt politiker i nära samverkan. För de ledande socialdemokratiska politikerna gäller att de i allt större utsträckning hade den typen av anställningar att de kunde syssla med politiken som en del av sitt dagliga värv.
Arbete och politik på lokal nivå
Representanter för arbetsmarknadens parter fanns under den undersökta perioden i betydande utsträckning representerade i de kommunal politiska institutionerna. För arbetarrörelsen var ett fackligt engagemang en central merit, även för de borgerliga partierna – och för arbetsgivarna själva – var det uppenbarligen av stort intresse att de ledande arbetsgivarna, eller deras ombud, deltog i det kommunalpolitiska arbetet. Detta var f ö också helt i enlighet med en äldre borgerlig tradition att se de kommunala församlingarna som en slags korporativa organ höjda över kommunalpolitiken. I de kommuner jag specialstuderat är mönstret entydigt. I Köping var disponenterna för stadens viktiga industrier också ledande kommunpolitiker. I Karlskoga fanns såväl Boforschefen Hans Th Holm som dito för Degerfors Odelberg med i kommunfullmäktige under olika perioder. I Gudmundrå fanns kamrerer och förvaltare från flera av kommunens massafabriker och sågar och i Uddevalla fanns t ex den inflytelserika släkten Thorburn regelbundet representerad i kommunens beslutande organ.
Det bör noteras att en naturlig och viktig konsekvens av socialdemokratins parlamentariska integrering blev att partiets företrädare i de ledande kommunala organen också blev arbetsgivare. De t var också vanligt att partiet valde någon av sina ledande fackliga företrädare till de lokala löne- och avtalsnämnderna. Syftet var säkert att låta partiets på dessa områden mest erfarna företrädare föra arbetarrörelsens talan. Konsekvenserna blev allt oftare att man kom i motsättning till dem man var satta att företräda. I Stockholm ledde arbetarkommunens starka kritik mot hur deras representanter i Stadshuset skötte lönefrågorna till att mer än halva fullmäktigegruppen 1938 avsade sig sina uppdrag.
Det kan slås fast att de socialdemokratiska kommunpolitikerna från allra första början var angelägna att skapa ett gott företagspolitiskt klimat, att underlätta för nyetablering och utbyggnad av infrastrukturer. Det är denna typ av kommunala investeringar som prioriteras av de socialdemokratiska fullmäktigegrupperna, ofta på bekostnad av t ex sociala. Når detta någon gång tenderade att kollidera med ideologiska hänsyn fick ofta ideologin vika.(48) Det fanns också ofta ett protektionistiskt drag i den socialdemokratiska näringspolitiken, företag, producenter och arbetare från den egna orten skulle gynnas.
Ett korporativt svar?
Det är naturligtvis möjligt att se denna samverkan mellan lokalt arbete och kapital som ett stöd för tesen om de korporativa strukturernas betydelse för den svenska modellens utveckling. Koppling mellan kommunal utveckling och korporativism ligger nära till hands av flera skäl. I den fördemokratiska synen på de kommunala församlingarna fanns det inte sällan ett korporativt inslag. Representanter för samhällets olika skikt skulle ha sina företrädare, och därför (ut)valdes också ibland en representant för de arbetande klasserna. I vissa kommunala nämnder var det också praxis att den lokala makteliten skulle vara representerad på korporativa grunder, t ex hamnstyrelser och byggnadsnämnder.
Det är på senare tid framför allt Bo Rothstein som hävdat att den korporativa modellen har djupa rötter i Sverige, och att den föregick ett politiskt-parlamentariskt accepterande av socialdemokratin. Han menar att den först på allvar kom till uttryck just på kommunal nivå, i de lokala arbetsförmedlingarna strax efter sekelskiftet, och att modellen sedan lånades, bl a till socialstyrelsen. Sitt stora genombrott fick modellen under andra världskrigets kristidsadministration, som också blev framgångsrik till skillnad från ”den byråkratiska implementeringen av livsmedelsadministrationen under första världskriget som höll på att orsaka revolution.”(49)
Jag tror att det är en omväg att gå över korporativa strukturer när det gäller att förklara den svenska modellens utveckling på den politiska nivån. De traditionella politiskt-parlamentariska är fullt tillräckliga, och de exempel Rothstein anför är faktiskt belägg för detta.
Under riksdagsperioden 1912-14 genomfördes, trots den samtidiga polariseringen i försvarsstridens skugga, några klassiska reformer på det sociala området, t ex pensionsreformen och lagen om arbetarskydd. Gemensamt för dessa reformer är att de tillkom under påtagligt enhälliga former i ett samarbete över den tidens såväl block- som klassgränser, där inte minst socialdemokratins medverkan var intensiv. Hit hör också inrättandet av socialstyrelsen. Reformen hade förberetts av representanter för alla tre partierna i nära samverkan. Högern röstade emot propositionen därför att man ville ha en annan organisering av näringsfrågorna på regeringsnivå, men hade inga invändningar mot de delar av reformen som Rothstein karaktäriserar som korporativa. SAF var i sitt remissvar positivt.(50) Inrättandet av socialstyrelsen bör faktiskt ses som ett viktigt uttryck för att socialdemokratin redan var accepterad på den parlamentariska nivån.(51)
Vad gäller första världskrigets kristidsadministration så är det säkert riktigt att det var livsmedelsbristen som utlöste den svenska ”potatisrevolutionen”, och att den till en del förvärrats av krisbyråkratin. Men frågan är mer komplicerad än så. Samtidig kom nämligen kristiden att innebära ett lokalt parlamentariskt genombrott för socialdemokratin – på krisadministrationens område. De socialdemokrater som länge utestängts från kommunalpolitiskt inflytande blev nu i stora skaror invalda i de lokala livsmedels- och kristidskommittéerna, och åtskilliga socialdemokrater anställdes också som verkställande ledamöter i dessa kommittéer. Syftet med denna plötsliga generositet från det lokala borgerskapet är inte svårt att ana och utgången av ’den svenska revolutionen’ är känd.
Det kan således på väl så goda grunder hävdas att den lokala implementeringen av första världskrigets krispolitik, att låta arbetarklassens representanter inom ramarna för de lokala parlamentariska strukturerna delta i, och till och med leda, fördelandet av de knappa resurserna, var det som räddade det sociala lugnet. På samma sätt var det parlamentariska överenskommelser i världskrigets slutfas som skapade förutsättningarna för att grundligt renovera den statliga byråkratin.(52)
Avslutning
Lokaldemokrati…
Socialdemokratins lokala politiska genombrott blev i många stycken ett genombrott med förhinder. De förhoppningar och farhågor som hade funnits om att en radikal kommunal politik skulle bli en avgörande stödjepunkt för en socialistisk omvandling infriades aldrig, och även många av de mer modesta kraven hade svårt att realiseras. Den socialdemokratiska kommunalpolitiken utsattes inom flera områden, som bostadspolitik och arbetslöshetspolitik, för hård intern kritik. När 30-talspolitiken skulle sjösättas framstod kommunalpolitiken som efterbliven, och som ett hinder för att realisera den socialdemokratiska regeringens välfärdspolitiska ambitioner.(53)
Vi har ovan pekat på några olika typer av förklaringar till detta: de ekonomiska konjunkturerna, de politiska styrkeförhållandena, arbetarrörelsens politiska splittring, socialdemokratins ideologiska förutsättningar.
Samtidigt verkar det inte vara någon överdrift att påstå att den kommunala demokratin kom att genomföras under omständigheter där de politiskt institutionella strukturerna tillhandahöll former för ordning och kontinuitet, där dessa former också bidrog till att skapa de omständigheter som ledde fram till en fredlig övergång från auktoritärt till demokratiskt styre.
Dessa institutionella former var såväl sedan länge existerande som nyskapade. Det ofta omhuldade och hyllade kommunala självstyret visade sig redan från början omgärdat av statliga förordningar och begränsningar av den kommunala kompetensen. Dessa inskränkningar fick skärpta och delvis nya uttryck i samband med demokratins genombrott, och sedan i ökande grad under mellankrigstiden. Det kommunala handlingsutrymmet var på avgörande punkter begränsat.
Varje gradvis utvidgning av den kommunala rösträtten från sekelskiftet genomfördes i kombination med inskränkningar i den befarade nya majoritetens rättigheter. Kvalificerad majoritet kom att krävas för ett ökat antal frågor, i huvudsak sådana som gällde kommunal expansion. Framför allt var det emellertid den väl reglerade representativa demokratin som blev den lokala institutionella innovation som kom att skapa förutsättningarna för en ordnad övergång till nya politiska styrkeförhållanden. Det visade sig dessutom att de sociala strukturerna var sega.
Dessa nya politiska institutioner hade inte skapats i ett socialt vakuum, utan som en medveten handling av en politiska elit, nära lierad med den statliga byråkratin. Aktörernas roll får till inget pris underskattas. Demokratins genomförande i Sverige kännetecknas av en fortlöpande serie kompromisser mellan folkligt/demokratiska grupper som gjorde anspråk på fulla medborgerliga rättigheter, borgerliga skikt som önskade en modernisering av statsapparaten och den gamla auktoritära maktapparaten, som krävde garantier mot ett alltför kraftigt genomslag för den nya majoriteten. Tilltron till dessa garantier var stor, eller med biskop Billings ord: hellre starkare garantier och långt utsträckt rösträtt än svagare garantier och mer begränsad rösträtt.(54)
Det bör noteras att resultatet verkligen var resultatet av en kompromiss. Det var inte bara arbetarrörelsen som vanns för den parlamentariska demokratin, och ’berövades idén om en annan slags stat’. Även den auktoritära, icke-demokratiska, högern kom i och med detta att knytas till det parlamentariska projektet. Betydelsen av detta för formerandet av 1900-talets svenska politiska landskap torde knappast kunna överskattas.
… och lokal byråkrati
Den lokala politiska byråkratin är inget lättdefinierat skikt.
Ett framträdande drag i den lokala politiska maktutövningen är ju att beslutande och verkställande funktioner ofta flyter i hop och i betydande utsträckning utövas av lekmän vars maktutövande i funktionell mening kan beskrivas som administrativt/byråkratiskt. En betydande del av socialdemokratins medlemmar hade lokala uppdrag som sådana ”lekmannabyråkrater”, och detta visade sig få avgörande betydelse för ett bekräftande av den parlamentariskt-reformistiska politiken.
I städerna fanns sedan länge en begränsad traditionell byråkrati. Denna växte kontinuerligt bl a i takt med att de kommunala uppgifterna ökade. Den sågs som en stabiliserande faktor i kommuner där majoritetsförhållanden kom att skiftas, och var genom sin sammansättning en naturlig stödjepunkt för lokala borgerliga intressen. Inrättandet av rent politiska kommunala tjänster är i huvudsak ett efterkrigsfenomen. På olika sätt var det ändå möjligt att redan tidigare skapa heltidssysselsättningar för enstaka ledande lokala politiker, som t ex heltidsarvoderad kommunalnämndsordförande, kommunalkamrer, fattigvårdsassistent eller kommunalborgmästare. Denna grupp är allt för obetydlig för att definieras som ett avgränsat socialt skikt. Det är emellertid rimligt att se det som en del av ett växande, lokalt baserat parabyråkratiskt skikt, knutet till välfärdsstatens framväxt och på många håll nära lierat med funktionärer inom arbetarrörelsens olika delar. Det har också visat sig att ett relativt brett skikt tjänster inom den kommunala förvaltningen tillsattes under partipolitiska hänsynstaganden, och att ledande kommunalpolitiker ofta rekryterades bland dessa. Detta gäller i särskild utsträckning för socialdemokratin, och det är möjligt att urskilja en intern maktförskjutning inom partiet från dess medlemsorganisationer till dess fullmäktigegrupper, dominerade av representanter för dessa skikt.
Uppkomsten av detta parabyråkratiska skikt var ett avgörande led i utvecklingen av en stabil lokal förvaltning. Dess förutsättningar och verksamhetsformer kom att i väsentlig grad styras av de institutionella ramar vi ovan diskuterat. Det rekryterades i stor utsträckning från arbetarrörelsen samtidigt som dess sociala förankring i växande utsträckning kom att skilja sig från socialdemokratins väljare.
För socialdemokratin blev konsekvenserna av att acceptera de parlamentariska spelreglerna omfattande. Partiet anpassades för den parlamentariska miljön och verksamheten kom allt mer att styras av kommunala frågor och valaktiviteter. Det var få partimedlemmar som saknade kommunala uppdrag och även om framgångarna inledningsvis var begränsade, bekräftade de små framgångarna partiets politik om gradvisa förbättringar. Ledande partimedlemmarna blev allt mer uppslukade av sina kommunalpolitiska värv och partiets representanter integrerades väl i den lokala politiken. En betydande maktförskjutning från arbetarkommun till fullmäktigegrupp ägde samtidigt rum.
Merparten av socialdemokraternas kommunala företrädare hade samtidigt en facklig förankring, och den lokala kommunala arenan blev en viktig mötesplats för arbetsmarknadens parter.
Genom integrering av facklig och kommunalpolitisk praktik på den lokala politiska arenan tryggades samtidigt förutsättningarna för nödvändiga lokala insatser för infrastruktur och arbetskraftens reproduktion.
Sammanfattningsvis har denna undersökning velat visa hur de lokala politiska institutionerna omvandlades under det demokratiska genombrottsskedet så att de även fortsättningsvis verksamt bidrog till att garantera det kapitalistiska samhällets reproduktion på lokal nivå.
Hur effektivt ramarna för det kommunalpolitiska arbetet påverkat arbetarrörelsens lokala politiska arbete bekräftas kanske tydligast av att den socialdemokratiska regeringen, när man efter andra världskriget behövde kommunerna som redskap för sin offensiva välfärdspolitik, tvingades fastlägga helt nya ramar för den kommunala verksamheten.
För förhoppningsvis har denna text, med sin tyngdpunkt lagd till den institutionella nivån, inte fått någon att tro att den svenska socialdemokratin snabbt och slutligt gav upp alla sina samhällsomvandlande ambitioner i de institutionella irrgångarna. Diskussionen om arbetarrörelsens mål och uppgifter fördes intensivt i arbetarkommuner och kvinnoklubbar. Arbetslöshetsfrågan, bostadsfrågan, den sociala tryggheten, bättre skola och barnomsorg, alla dessa frågor återstod att angripa, inte minst på kommunal nivå, och de kom också snart att stå främst på socialdemokratins politiska dagordning. Men det kommunalpolitiska arbetet under årtionden efter demokratins genombrott kom bara i begränsad utsträckning att bli en stödjepunkt för denna vändning; den fick utvecklas på an dra plan. En avgörande vinning gav det dock: det sociala skikt som kunde leda den kommunala efterkrigsexpansionen, den möderne socialdemokratiske kommunalpolitikern.
Kjell Östberg
Noter
1 Denna text har tillkommit som ett led i arbetet med projektet Socialdemokrati, kommunalpolitik och samhällelig integrering 1910—1935, med syfte att undersöka vilken roll det politiska arbetet på kommunal nivå vid tiden för det demokratiska genombrottet spelade för partiets samhälleliga integration. Resultaten av projektet, som finansierats av Riksbankens jubileumsfond, beräknas kunna publiceras samtidigt ined denna artikel. För referenser till det empiriska materialet i denna artikel hänvisas till detta arbete. Undersökningen är komparativt upplagd och ett antal kommuner är utvalda för särskilda studier. Delta förklarar de flitiga hänvisningarna till Uddevalla, Köping, Kramfors och Karlskoga och Kalmar.
2 Fyra av andra kammarens ledamöter var kvinnor 1923. Tio år senare var de fem.
3 1918 fanns bl a 16 733 kommunalnämndsledamöter, 22 000 i kyrko- och skolråd, 11 000 i taxeringsnämnder, 11 000 i pensionsstyrelser, 10 000 i valnämnder, 5 300 revisorer, 4 100 i olika sociala nämnder. Till detta skall läggas kommunalfullmäktigeledamöterna och uppskattningsvis 10 000 fullmäktige- och nämndledamöter i städerna.
4 Olle Nyman, ”Tvåkammarsystemets omvandling”, Samhälle och riksdag III (1966), s 45 ff.
5 Se Skocpol 1985, betecknande nog med titeln Bringing the State Bark In.
6 James G March &Johan P Olsen, Rethinking Institutions (1989), s 17, 162. Boken år ett bra exempel för denna riktning.
7 ”Constitutionalism refers to limits on majority decisions; more specifically, to limits that are in some sense self-imposed” skriver Jon Elster i inledningen till antologin Constitutionalism and Democracy (1988).
8 För denna utveckling av det socialdemokratiska partiet, se K Östberg, Byråkrati och refor-
OTMOT(1990).
9 Se Anders Berges bidrag i detta nummer.
10 N Poulantzas, Politisk makt och sociala klasser {W O), s 133 f.
11 Adam Przeworski, ”Demokrati som möjligt utfall av konflikter”, i Idéer om demokrati (1992), s 245 ff.
12 Se t ex R Milibands Statsmakten i det kapitalistiska samhället (1970), Poulantzas Politisk makt och sociala klasser (l 970) och Korpis Arbetarklassen i välfärdskapitalismen (1978) som exempel på dessa riktningar.
13 Se flera artiklar i R Torstendahl (ed), State Theory and State History (1992) om avvägningen mellan dessa perspektiv.
14 Se Pempels artikel i Torstendahl (ed) 1992, s 122.
15 För ”konstitutionalisterna” är det motsättningen mellan ”Demokrati” och ”rättsstat” som
utgör motsvarande stötesten, se Sejersted, ”Democracy and the rule ofiaw”, i Elster 1990.
16 D Beetham, Max Weber and the Theory of Modern Politics (1985), s 70 f, 95 ff, (som dock ti lägger alt Weber tilldelade parlamentet en viktig uppgift som försvarare av de grundläggande demokratiska rättigheterna, aa s 113, jfr också nedan); Jfr E Olin Wright, Cla Crisis and the State (1979), s 208 ff. )
17 Therborn, Vad gör den härskande klassen när den härskar (1980), s 131 f, 140 f.
18 P Anderson, ”The Antinomies of Antonio Gramsci”, New Left Rwiew 100 (1984), s 93. Jfr Östberg 1991.
19 A Gramsci, ”State and Civil Society”, i Selecticms from Prisan Notebooks (1971), s 260 w
20 Beetham aa.
21 Östberg 1990, s 258, se också aa kapitel 5.
22 aa kap 4.
23 Olofsson, Mellan klass och stat (1979), s 158 f.
24 A Przeworski, Capitalism and Social Democracy (1985), s 7 ff.Jfr K.Åmark, ”Socialdemokratin och fackföreningsrörelsen i samarbete och på skilda vägar”, i Misgeld (red), Socialdemokratins samhälle (1989), vad gäller motsvarande ställningstagande på den fackliga nivån.
25Przeworski 1985.
26 För Sveriges del, se H Tingsten, Den svenska socialdemokratins idéutveckling l-2 (1941) och S Hentilä, Den svenska arbetarklassen och reformismens genombrott inom SAP före 1914 (1979).
27 Olofsson aa,s 186 f.
28 E Mandel, Money and Power (1992), s 158 ff, B Rothstein, ”Att administrera välfärdsstaten”, i Arkiv för studier i arbetarrörelsens historia nr 36/37 (1987).
29 N Bobbio, ”Demokratins framtid”, i Idéer om demokrati (1992), s 277 f.
30 Mandel aa, s 158.
31 Jfr S Sunesson, Politik och organisation (1974) s 73 f och Östberg 1990, s 36.
32 N Mouzelis, ”Marxism or Post-Marxism”, New Lefi Review 167 (1988).
33 Se S Kilander, Den nya och den gamla staten. En studie i ideologisk förändring (1991)för denna omdiskuterade syn.
34 E Schalling, Den lantkomnunala författningsregleringens historia, SOV 1944:37, s 215.
35 aa 220 f.
36 Se t ex Karl Hildebrand, Den kommunala rösträtten (1916).
37 Uppgifterna om socialdemokraterna och AK-politiken från N Unga, Socialdemokrat arbetslöshets/rågan 1912-34 (1976) och Statens arbetslöshetskonmisswns berättelse 19-(1937).
38 Detta hände bl a i Malmö och Södertälje.
39 T Strömberg, ”Historien om bostadsmarknadens politisering”, i Misgeld aa, s 158.
40 I Norrköping, där 2/3-kravet användes sju gånger under mellankrigstiden gällde de flesta fallen bostadsbyggande. I Stockholm stoppades 1926 under uppmärksammade former kommunal förmedling av lån av en borgerlig minoritet. Se också de exempel som ges i riksdagsdebatten 1926, där Lindhagen, utifrån exemplet i Stockholm, motionerat om all 2/3-kravet skulle avskaffas åtminstone vid bostadsbyggande.
41 Ett undantag var emellertid fattigvårdsstyrelse och barnavårdsnämnd, där det var stadgat att en ledamot skulle vara kvinna.
42 För ett vidare resonemang om ett genusperspektiv på detta, se mitt kommande arbete.
43 Vilket innebar att leda arbetet vid den kommunala hamnen. Bägge saknade särskild utbildning för denna funktion.
44 Yngve Larsson, Kommunförvaltningens organisation (1919).
45 SA Söderpalm, ” Stadsförbundet och demokratin 1918-1923, i Historia och samhälle. Stu-’ dier tillägnade Jerker Rosén (1975), s 168.
46 Bilaga till Kommunalförfattningsakkunnigas betänkande III, 1922.
47 T ex i Karlstad, Kristinehamn, Södertälje, i Trelleborg t o m en socialdemokratisk kvinna, Olivia Nordgren.
48 Särskilda uttryck kunde detta ta sig i kommuner som Karlskoga eller Karlskrona, beroende av försvarsindustrin. ”Ehuru i princip motståndare till stödjandet av militära krav” ansåg sig socialdemokraterna i Karlskrona mitt under pågående nedrustningskampanj 1922 att ett anslag till föreslagna jagare var nödvändigt, om ej ytterligare arbetare kunde befaras bli avskedade.
49 B Rothstein, Den korporativa staten (1992), kap 4.
50 De två utredningar som låg till grund för förslaget var Departementalkomnittén och Konr
merskollegtekomniten, båda tillsatta av regeringen Lindman.
51 För denna utveckling, och fr a pensionsstriden, se Östberg 1990, 284 ff.
52 Se SA Söderpalm, Storföretagarna och det demokratiska genombrottet (1970).
53 Se ingressen till denna text.
54 Citerat i Andrén, Sveriges riksdag2:lX, s 305. 30
Ursprungligen publicerad i Arkiv – för studier i arbetarrörelsens historia nr 63-94, 1995